Užitečný projekt „GitHubu pro zákony“ – eSbírky a eLegislativy – se po letech zřejmě blíží k cíli. Získá jej ale bez veřejné soutěže Česká pošta?

Pojďme se na chvíli zasnít: stejně, jako si kodéři dnes neumějí představit práci bez verzovacího systému (GitHub ad.), už za dva roky si poslanci a senátoři nebudou umět představit přípravu zákonů bez systému eLegislativa: vláda vloží přes webové rozhraní svůj návrh, který se pak během čtení doplňuje, upravuje, připomínkuje. Na konci, když je vše schváleno, se jen klikne na „Commit all“, přidají se metadata a konsolidavané znění zákona se nahraje do aplikace eSbírka, kde bude od teď až na věky věků dostupné komukoli, a to ve své maximálně strukturované a strojově čitelné podobě. Česko by se tím dostalo mezi lídry v oblasti právní informatiky a parlamentní otevřenosti.

Jenže – je to jen sen. Sen, který v posledních měsících vypadá značně reálně (viz blog Lenky Andrýsové), ve skutečnosti se ale pod rouškou skvělého projektu chystá pravděpodobně značně netransparentní zakázka za 529 milionů korun s výsledkem, o kterém si na základě prakticky identických zkušeností dovolím předem pochybovat.

eSbírka: Běh na dlouhou trať se chýlí ke konci

Projekt elektronizace právních textů i legislativního procesu se připravuje již 13 let. Během nich tiskárna Ministerstva vnitra dlouho tlačila na jeho odložení (proč asi?) a idea neměla žádnou velkou politickou podporu. Anabáze vrcholila asi dvouletou pauzou, kdy se pro realizaci neudělalo zhola nic („Nedostatek prostředků […] od poloviny roku 2010 způsobil, že příprava projektu musela být na konci roku 2010 pozastavena,“ píše se v reportu pro vládu z konce roku 2012).

Termínový bič evropských peněz, ze kterých by se projekt z 85 % hradil (450 milionů korun), je však nemilosrdný, a tak se ledy začínají hýbat: do 15. 4. je třeba podat projektovou žádost Evropské komisi, záměr mezitím ještě musí posvětit vláda. Za dva roky, k 31. 3. 2015, by už systém měl být pro testovací provoz k dispozici. O současném dění kolem eSbírky a eLegislativy se 21. 3. konal díky poslancůmJaroslavu Krupkovi a Lence Andrýsové seminář ve sněmovně (Twitter stream).

Jak by to mohlo vypadat

Potenciál obou projektů je značně impresivní: nejde jen o naplnění okřídleného „LAW IS CODE“, ale také o transparentnost legislativního procesu (bude zřejmé, kdo jaké změny navrhl), dostupnost platných předpisů, přehlednost a vyšší odolnost proti chybám a úsporu na straně státní správy (netřeba tisknout stohy papírů a distribuovat je úřadům).

Finanční odhad, který na zmíněném semináři vyřkli vrchní ředitel sekce kabinetu ministra vnitra Pavel Kolář a vedoucí odpovědného odboru Aleš Gola, je, že do roku 2025, tedy během deseti let, by oba projekty měly ušetřit státu kolem 2,1 miliardy korun. A to i přes to, že ministerstvo spravedlnosti předpokládá, že i nadále bude soudcům nakupovat komerční systémy (ASPI, Beck online, Codexis), v nichž hledají judikaturu (eSbírka by měla obsahovat texty zákonů, nikoli další aparát, jako jsou judikáty a komentáře).

Bylo by to krásné, kdyby… Kdybychom s kvapnými zakázkami pro státní molochy už neměli své zkušenosti. Takže, jak to s největší pravděpodobností bude vypadat doopravdy?

Pojďme si zaspekulovat, co se stane

Spěch zdůvodněný realizačními termíny Evropské unie poslouží jako akceptovatelný argument, proč zakázku realizovat nestandardně („Přeci nechcete ten projekt potopit úplně?!“). Úkol za 529 milionů korun se svěří tzv. in-house (samozřejmě legálně, podle výjimky ze zákona) odštěpnému závodu ICT České pošty, který vznikl na jaře 2012.

Firma účelově postavená pod patronací tehdejšího náměstka ministra vnitra Radka Šmerdy prakticky na zelené louce samozřejmě nemá žádné know-how na stavbu něčeho tak komplexního, jako je informační systém legislativního procesu. Pošta si proto najme subdodavatele a společně provedou nějaká účetní kouzla, aby mohli v klidu dokázat, že více než 50 % zakázky dělala pošta sama (samozřejmě to zase bude zcela legální).

A výsledkem nebudou jen pochyby o hospodárnosti utracených stovek milionů, ale i pochybná kvalita produktu. Zkušenosti s prvopočátky datových schránek prostě ukazují, že se české úřady vůbec nerozpakují bohatě financovat ICT projekty, které by v komerční konkurenci obstály jen stěží.

Postup s in-house zakázkou byl – byť jen jako jedna ze tří možností – představen na semináři ve sněmovně. Soudě podle reakcí panelistů v diskuzi je to možnost, kterou vnitro preferuje, a tudíž je nejpravděpodobnější.

Proč je to špatně?

Na první pohled to vypadá jako nejjednodušší řešení, kdy peníze “zůstanou doma”. Je to ovšem typický příklad korupční příležitosti. Podobně velké zakázky, které neprocházejí veřejným tendrem, přitom nejsou vůbec výjimečné.

Příklad z loňského léta: podle zdrojů magazínu egov.cz mělo vnitro „v úmyslu zadat nadlimitní veřejnou zakázku s názvem ‚Poskytování služeb provozu a rozvoje systému EKIS‘ na základě výjimky podle zákona o veřejných zakázkách, kdy zadavatel nemá povinnost vyhlásit veřejnou soutěž. Předpokládaná hodnota zakázky je téměř 600 milionů Kč a jejím cílem je zabezpečit provoz a rozvoj systému EKIS po ukončení nájemní podpory ze strany stávajícího dodavatele IBM. Novým dodavatelem bude Česká pošta, která by se měla podle plánů náměstka Šmerdy stát IT správcem pro celou veřejnou správu.“ Podle informací na webu ministerstva byla otevřená zakázka skutečně zrušena.

Podívejme se ještě na cenu za oba projekty. Částka 529 milionů se dá rozdělit na náklady na samotný systém eLegislativa (167 milionů) a na eSbírku (362 milionů), která se skládá především z odměny za architekturu (34 milionů), SW a HW (70 milionů, přičemž tady se argumentuje tím, že pošta již nějaké to „železo“ vlastní, čímž se má ušetřit 30 až 50 milionů) a rozhraní (31 milionů).

Největší díl (217 milionů) má jít na digitalizaci a strukturaci textů stávajících zákonů od roku 1945. Asi čtvrtina z toho (tj. přes 50 milionů, více než 10 % z celkové částky) padne na „nezávislou kontrolu dat“. Na semináři ve sněmovně vrchní ředitel Kolář jasně neřekl, zda se tato částka vydá na „ruční“ porovnávání s tištěnou sbírkou zákonů, anebo zda se provede mashup dvou či více komerčních systémů a peníze tedy poslouží jako licenční poplatek pro Beck, Codexis, ASPI nebo Zákonyprolidi.cz. 50 milionů není málo, jde jen o to, na čem bude trvat vnitro (a jeho právníci) a co bude ochotná dělat realizující firma.

Pro srovnání: podobné projekty se připravují i na Slovensku. Ekvivalent eSbírky tam má vyjít na 9,5 milionu eur (při kurzu cca 25,8 Kč za euro to dělá přibližně 245 milionů Kč). Odhad objemu textů vychází tak, že Česko má asi 1,2 x více dokumentů. Pokud vyjdeme z předpokladu, že jde o podobnou práci, mělo by u nás vytvoření eSbírky přijít na cca 294 milionů Kč. V rozpočtu se však počítá s částkou o více než šestinu vyšší: 362 miliony Kč. Samozřejmě: neznáme přesnou specifikaci obou zakázek, a tak se čísla nedají snadno porovnávat, nicméně i tady by bylo zajímavé uvažovat, jestli se neutrácí zbytečně. Známou pravdou je, že právě IT zakázky jsou největším polykačem veřejných peněz.

Pozadí: Trafika Radka Šmerdy a cenný balíček jménem odštěpný závod

Opusťme teď právní informatiku a polemiku o tom, jak se projekty dají realizovat – a nastiňme si několik konspiračních teorií.

Už padlo, že za eSbírkou stál jeden z vlivných úředníků (dovedně balancující na tenké hraně mezi loajálním úředníkem a politikem s vlastními zájmy) Radek Šmerda, stejně jako za vznikem odštěpného závodu ICT České pošty. Šmerda z vnitra odešel na podzim 2012 (poté, co podnik již existoval a dostal od státu několik slušných zakázek). Hned v únoru ale usedl v dozorčí radě České pošty. Dává to jistou logiku – v oblasti se pohyboval dlouho a jeho jméno má rozhodně zvuk. Může to ale být i trafika, z níž Šmerda může český e-government ovlivňovat možná ještě efektivněji, než z pozice ministerského náměstka.

Celá kovbojka kolem eSbírky a eLegislativy v režii České pošty zatím postrádá smysl, dokud si neuvědomíme dvě věci:

Česká pošta musí na základě direktiv EU během tohoto roku vyklidit pole v poslední oblasti, na kterou má monopol. Dlouhodobě sice vykazuje zisky, není ale jasné, jestli by bez statutu státní firmy dokázala dlouhodobě přežít. Narychlo vystavěná divize ICT přitom budí dojem, že pošta našla cestu, jak státní ochrany dosáhnout efektivněji, totiž skrze mandatorní výdaje z rozpočtu.

Již řadu let (naposledy intenzivně v roce 2009) se několikrát připravovala privatizace pošty. Schematicky řečeno, politici ČSSD jí spíš bránili, kdežto ODS ji propagovala. Se sociálně-demokratickou záplavou zákonodárného sboru – a v blízké budoucnosti zřejmě i exekutivy – se asi taková privatizace nedá čekat… Leda, že by ji Nečasova administrativa zvládla do konce svého mandátu. Dávalo by to smysl? Ale jistě, byl by to cenný artikl: bez závazků ztrátového doručování listinných zásilek, zato s jistými příjmy za zprostředkovatelské služby v oblasti ICT služeb pro stát. V kuloárech se šušká, že zájem má (hádejte třikrát!) Kellnerova PPF.

(Ne tak úplně) paranoidní doporučení

Doporučovat eSbírku a eLegislativu odložit a jednat o dalších možnostech financování z evropských peněz teď asi nebude moc populární, a to ani u poslance Jaroslava Krupky a poslankyně Lenky Andrýsové. Projektu věří natolik, že jeho odložení chápou jako sestřelení projektu.

Za uvedené konstelace ale trvám na tom, že transparentnost procesu zadání takové velkozakázky (to znamená, že na realizaci proběhne klasická soutěž a Česká pošta se bude muset snažit, bude-li chtít vyhrát) půjde ruku v ruce s kvalitou výstupů. I v takovém případě by samozřejmě pomohlo, pokud by vnitro zveřejnilo smlouvy a objednávky se zakázkou související.

Uvidíme tedy 15. 4., jakým směrem se u nás právní informatika vydá. Za stávající situace by asi nejlepší zprávou bylo, kdyby se projekt opět odložil.